Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2013 года N 353-ФЗ "О потребительском кредите (займе)"

(с изменениями и дополнениями от 21 июля 2014 года)

Принят Государственной Думой 13 декабря 2013 года
     
     Одобрен Советом Федерации 18 декабря 2013 года

Введение

В современной России кредитование прочно заняло место основного вида банковской деятельности. Особенно быстрыми темпами увеличивается кредитование населения. По оценкам социологов, около 35% процентов населения к настоящему времени имеют опыт использования данного финансового продукта. По мере увеличения кредитных портфелей банков все более существенную роль начинают играть кредитные риски. Потенциальная угроза кризиса "плохих портфелей" заставляет органы банковского надзора и коммерческие банки ужесточать требования к заемщикам и качеству ссуд, к организации внутреннего контроля и риск-менеджмента. Наряду с этим возрастают издержки кредитования. Процедуры оформления кредитных заявок, оценки заемщиков и урегулирования проблемной задолженности становятся все более затратными. Возрастают требования к качеству законодательного регулирования.

Рост издержек усиливает конкуренцию между банками, которая все больше превращается в конкуренцию технологий поставки кредитных продуктов и их доведения до потребителей. В этих условиях определенные преимущества получают те банки, которые оперативно и своевременно проводят работу по оптимизации бизнес-процессов. Как правило, это - крупные банки, имеющие возможности выделять на такие цели значительные средства. Однако финансовые ресурсы и этой группы банков не безграничны. Именно по этой причине все более важную роль начинают играть факторы, связанные с формированием и повышением эффективности инфраструктуры кредитного процесса, которая представляет собой систему, обслуживающую кредитные отношения между банком и заемщиками - с момента их возникновения и до прекращения. Последняя включает в себя совокупность институтов - кредитных брокеров, бюро кредитных историй, оценочных компаний, коллекторских агентств, деятельность которых снижает как риски, так и издержки всего банковского сектора. Формирование полноценной инфраструктуры потребительского кредитования становится одним из важных условий оптимизации кредитных портфелей по затратам, рискам и доходности.

Потребительское кредитование в России имеет ряд специфических особенностей:

________________

См. Гридин А.В. Страховая защита интересов банка в рамках потребительского кредитования // Юридическая работа в кредитной организации. 2011. N 3 / URL: http://www.reglament.net/bank/legal/2011_3/get_article.htm?id=1495

- во-первых, оно характеризуется наличием особого субъектного состава, поскольку заемщиком выступает физическое лицо - потребитель, получающее кредит в целях приобретения товаров (работ, услуг) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности;

- во-вторых, потребительское кредитование в современных условиях носит массовый характер;

- в-третьих, рынок потребительского кредитования в России является высоко конкурентным.

До недавнего времени фактически отсутствовала доступная, ясная и эффективная система кредитования населения. Несмотря на то, что потребительским кредитом в России пользуются давно и довольно часто, отношения, возникающие в связи с предоставлением потребительского кредита физическим лицам в целях, не связанных с осуществлением ими предпринимательской деятельности, не были урегулированы специальным законом.

Основными законодательными актами, регламентирующими до принятия комментируемого Закона кредитные правоотношения в части предоставления потребительского кредита, являлись:

1) Конституция РФ, устанавливающая согласно п."ж" ст.71, что регулирование кредитования находится в ведении Российской Федерации;

2) Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ) (гл.42 (ст.819-821)), которым определены общие принципы и порядок договорных отношений между кредитными организациями и заемщиками, а также выделены следующие виды договорных обязательств: договор займа; кредитный договор; товарный и коммерческий кредиты; заемные отношения, возникающие при приобретении векселей, облигаций и других ценных бумаг;

3) Федеральный закон от 02.12.90 N 395-1 "О банках и банковской деятельности", устанавливающий на тот момент, что "банковские операции, в том числе и размещение денежных средств от своего имени и за свой счет, выражаются в предоставлении кредитов юридическим и физическим лицам" (ст.5);

4) Федеральный закон от 30.12.2004 N 218-ФЗ "О кредитных историях";

5) иные законы, в том числе Закон РФ от 07.02.92 N 2300-1 "О защите прав потребителей", регламентирующий отношения с участием потребителей, приобретающих или использующих товары (работы, услуги) для нужд, не связанных с предпринимательской деятельностью.

В свою очередь, вопрос о правовой природе потребительского кредитования подвергался рассмотрению судом высшей инстанции. Учитывая цель правоотношений, статус участников кредитования, область, в которой возникают правоотношения (сфера обслуживания граждан), Пленум Верховного Суда РФ дал разъяснения в постановлении от 29.09.94 N 7 "О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей" (утратило силу), согласно которому законодательство о защите прав потребителей стало распространяться на потребительское кредитование. Однако специфика услуг, оказываемых в сфере потребительского кредитования, отсутствие четких формулировок в отношении кредитных обязательств в нормах законодательства о защите прав потребителей не позволяли реально применять на практике эти нормы в отношении заемщиков.

________________

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2012 N 17 "О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей" данное постановление признано утратившим силу.

В то же время действовавшие отдельные нормативные правовые акты, затрагивающие в той или иной мере регулирование потребительского кредитования, подвергались постоянной корректировке согласно условиям реальной жизни, а иногда и не поспевали за ней. Например, одним из актов, положившим начало решению одной из проблем в сфере потребительского кредитования - раскрытию реальной (полной) стоимости предоставленного кредита, стало письмо ЦБР от 29.12.2006 N 175-Т "Об определении эффективной процентной ставки по ссудам, предоставленным физическим лицам", согласно которому банки (кредитные организации) обязаны были раскрывать эффективную процентную ставку по выдаваемым потребительским кредитам. Однако в связи с неопределенностью понятия "эффективная процентная ставка" и проблемами, которые возникали при практическом ее применении, данное письмо было отменено. Наиболее эффективным актом (с практической точки зрения) стало указание Банка России от 13.05.2008 N 2008-У "О порядке расчета и доведения до заемщика - физического лица полной стоимости кредита", впоследствии утратившее силу (см. указание Банка России от 30.04.2014 N 3254-У "О признании утратившим силу указания Банка России от 13 мая 2008 года N 2008-У "О порядке расчета и доведения до заемщика - физического лица полной стоимости кредита").

________________

Письмом ЦБР от 03.06.2008 N 64-Т "Об отмене писем Банка России" данное письмо отменено.

Вопросы о правовом регулировании потребительского кредитования стали все чаще подниматься на законодательном уровне. Так, в Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года, принятой Правительством РФ и Центральным банком РФ (см. заявление Правительства РФ и ЦБР от 05.04.2005 NN 983п-П13, 01-01/1617), в качестве одной из задач развития банковской системы было обозначено развитие потребительского кредитования. Аналогичная задача была зафиксирована в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утв. распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 N 38-р. Согласно данным документам потребительское кредитование было необходимо стимулировать путем развития новых сегментов рынка банковских продуктов в области розничного потребительского кредитования и ипотеки, а также обеспечивать защиту прав граждан при использовании таких кредитов. Все необходимые законодательные изменения предполагалось сделать до 2008 года.

В период с 2005 по 2008 годы экспертами отмечалось, что в России сложились довольно благоприятные макроэкономические условия, вырос уровень инвестиционного и потребительского спроса, что предопределило рост объемов банковской деятельности вплоть до осени 2008 года.

Однако далее произошел финансовый кризис 2008 года, который сыграл неблагоприятную роль в развитии потребительского кредитования, но, тем не менее, позволил, обозначить основные его проблемы на тот период:

________________

См. Демченко С.С. Правовое регулирование потребительского кредитования в России в современный период // Адвокат. 2012. N 4 / URL: http://www.lawecon.ru/advokat/articles/16/232/

- быстрый рост объемов выданных потребительских кредитов при относительной неразвитости отношений между основными его субъектами;

- отсутствие традиций и обычаев делового оборота, представлений об основах деловой этики в данной сфере, что способствует появлению в условиях кредитования положений, явно противоречащих законным интересам заемщиков как потребителей финансовых услуг;

- наличие значительного числа источников потенциальных конфликтов между участниками потребительского кредитования, отсутствие полной и достоверной информации о потребительском кредитовании, а также о существенных условиях договора;

- наличие повышенных кредитных рисков, обуславливающих в том числе высокую стоимость потребительского кредита;

- увеличивающийся с каждым годом уровень просроченной задолженности;

- привлечение к взысканию просроченной задолженности коллекторских агентств, деятельность которых не имеет правовой регламентации, что, в свою очередь, свидетельствует о наличии нарушений прав и законных интересов заемщиков.

Правовые проблемы потребительского кредитования были связаны не только с отсутствием должной нормативной базы, но и с отсутствием самого понятия "потребительское кредитование", его единообразного толкования, как в действовавшем нормативном правовом регулировании, так и в научных доктринах. Подходы к пониманию потребительского кредитования отличались неоднозначностью суждений, так как зачастую практические и доктринальные подходы смешивали понятия "потребительское кредитование" и "потребительский кредит".

Все возрастающая сложность отношений в финансовой сфере требовала совместного и системного регулирования отношений между заемщиками, кредиторами и финансовой инфраструктурой. Стало ясно, что нормы о потребительском кредите, о банкротстве физического лица, о залоге, о коллекторских агентствах и об исполнительном производстве следует рассматривать в комплексе, поскольку только таким образом может быть установлен общий баланс интересов, которые складывается между должником и кредитором на протяжении всего "срока жизни" потребительского кредита.

Перед Правительством РФ и Банком России встали новые задачи и цели регулирования рынка банковских услуг, в том числе кредитования населения. Кредитные организации должны были переориентироваться на долгосрочные результаты деятельности и более рациональное ведение бизнеса, обозначена была необходимость развития эффективных систем управления, включая управление рисками, наметился переход к интенсивной модели банковской деятельности.

В целях решения возникших задач Правительством РФ и Банком России была принята Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года (см. заявление Правительства РФ и ЦБР от 05.04.2011 NN 1472п-П13, 01-001/1280). Новая Стратегия учитывала результаты проведенных мероприятий в рамках предыдущих стратегий, а также задачи нового этапа.

В результате реализации Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года основные аспекты российской банковской системы (организация деятельности, качество управления банками, состояние конкурентной среды, учет и отчетность, рыночная дисциплина и транспарентность, регулирование и банковский надзор) приходят в соответствие с международными стандартами.

Так, в соответствии со ст.11.2 Федерального закона от 02.12.90 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" с 1 января 2012 года размер собственных средств (капитала) для всех банков устанавливается в размере не менее 180 миллионов рублей. В целях дальнейшей капитализации банков в рамках реализации Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года указанным законом также установлен минимальный размер уставного капитала вновь создаваемого банка с 1 января 2012 года и минимальной величины собственных средств (капитала) банков, действующих с 1 января 2015 года - в размере 300 миллионов рублей.

Таким образом, вопросы доступности потребительского кредита, способствующие увеличению спроса на его получение, проблемы, складывающиеся процессе его предоставления и использования, растущий объем просроченной задолженности - все это повлияло на необходимость срочной стабилизации и оздоровления данного вида банковских услуг на рынке потребительского кредитования. Назрела насущная потребность четкого правового регулирования потребительского кредитования и принятия специального закона в этой сфере.

В 2008 году в Государственную Думу РФ был внесен законопроект (проект федерального закона N 136312-5 "О потребительском кредитовании"), призванный обеспечить гарантии прав заемщиков при использовании кредита, создать механизм защиты этих прав, а также определить, что понимается под потребительским кредитом и потребительским кредитованием, определить последствия несоблюдения заемщиком условий договора потребительского кредитования. Данный законопроект неоднократно дорабатывался, в связи с чем процесс его принятия занял более пяти лет. В конце декабря 2013 года законопроект, наконец, был одобрен Советом Федерации и подписан Президентом РФ с датой вступления в силу 01.07.2014.

Значимым шагом в направлении развития законодательства в сфере потребительского кредитования (займа) стало также принятие Федерального закона от 02.07.2010 N 151-ФЗ "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях", положения которого призваны обеспечить:

- защиту прав и законных интересов добросовестных участников микрофинансового рынка и получателей микрофинансовых услуг (потребителей);

- принципы, формы, методы и ограничения участия государства в регулировании отношений, складывающихся между субъектами рынка, а также субъектами рынка и государством;

- содействие повышению прозрачности и инвестиционной привлекательности микрофинансовых организаций и развитию инфраструктуры рынка.

Федеральный закон от 02.07.2010 N 151-ФЗ "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях" сформировал условия для защиты законных прав и интересов микрофинансовых организаций, потребителей их услуг и инвесторов, а также установил ограничения для деятельности микрофинансовых организаций.

Более того, стала формироваться новая практика по рассмотрению дел с участием потребителей, итогом которой стало принятие постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2012 N 17 "О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей". Согласно п.3 указанного постановления при отнесении споров к сфере регулирования Закон РФ от 07.02.92 N 2300-1 "О защите прав потребителей" необходимо учитывать, что под финансовой услугой следует понимать, в частности, услугу, оказываемую физическому лицу в связи с предоставлением, привлечением и (или) размещением денежных средств и их эквивалентов, выступающих в качестве самостоятельных объектов гражданских прав (предоставление кредитов (займов). Следовательно, судебной инстанцией снова подтверждено, что законодательство о защите прав потребителей распространяется на потребительское кредитование (займ). Ключевой новеллой данного постановления явилось положение о штрафе в размере 50% суммы, присужденной потребителю, который теперь должен взыскиваться не в доход государства, а в пользу потребителя (п.46).

Большинство положений комментируемого Закона касается кредитных организаций, а также прав и обязанностей физических лиц. Закон определят порядок исчисления полной стоимости кредита, ограничивает максимальные размеры неустойки, устанавливает четкие требования к содержанию и оформлению договоров потребительского кредита (займа).

Комментируемым Законом впервые на законодательном уровне:

- закреплено понятие "потребительский кредит", "коллекторское агентство";

- определено правило, согласно которому при совершении действий, направленных на возврат во внесудебном порядке задолженности, возникшей по договору потребительского кредита (займа), кредитор и (или) юридическое лицо, с которым кредитор заключил агентский договор, предусматривающий совершение таким лицом юридических и (или) иных действий, направленных на возврат задолженности, возникшей по договору потребительского кредита (займа), вправе взаимодействовать с заемщиком и лицами, предоставившими обеспечение по договору потребительского кредита (займа), используя: личные встречи, телефонные переговоры; почтовые отправления по месту жительства заемщика или лица, предоставившего обеспечение по договору потребительского кредита (займа), телеграфные сообщения, текстовые, голосовые и иные сообщения, передаваемые по сетям электросвязи, в том числе подвижной радиотелефонной связи. Иные способы взаимодействия с заемщиком или лицом, предоставившим обеспечение по договору потребительского кредита (займа), по инициативе кредитора и (или) лица, осуществляющего деятельность по возврату задолженности, могут использоваться только при наличии в письменной форме согласия заемщика или лица, предоставившего обеспечение по договору потребительского кредита (займа);

- отражено, что кредитор, а также лицо, осуществляющее деятельность по возврату задолженности, не вправе совершать юридические и иные действия, направленные на возврат задолженности, возникшей по договору потребительского кредита (займа), с намерением причинить вред заемщику или лицу, предоставившему обеспечение по договору потребительского кредита (займа), а также злоупотреблять правом в иных формах;

- разрешен многолетний спор о законности уступки прав (требований) долга.

В качестве позитивных сторон комментируемого Закона следует отметить закрепление законодателем следующих норм, направленных на защиту интересов заемщиков:

- о бесплатности услуг, связанных с открытием и ведением банковского счета, необходимость которого предусмотрена договором (ч.17 ст.5);

- о праве кредитора увеличить процент в случае невыполнения заемщиком предусмотренной договором обязанности по страхованию (ч.11 ст.7);

- о переменной процентной ставке (ст.9);

- о графике платежей (ч.15 ст.7, ч.4 ст.14).

- о порядке информирования клиента (ст.10);

- об изменении территориальной подсудности по искам кредитора к заемщику (ст.13).