КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 8 декабря 2015 года N 31-П
По делу о проверке конституционности пункта "м" части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.Л.Алборова
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта "м" части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина А.Л.Алборова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем нормативное положение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Г.Ярославцева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Пункт "м" части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года N 4202-I "Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации"), действующий в редакции Федерального закона от 22 июля 2010 года N 157-ФЗ, закрепляет такое основание увольнения со службы сотрудников органов внутренних дел, как осуждение за преступление после вступления в законную силу обвинительного приговора суда, а также прекращение уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, за исключением уголовных дел частного обвинения, вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием.
1.1. Конституционность приведенного нормативного положения оспаривает заявитель по настоящему делу - гражданин А.Л.Алборов, который был принят на службу в органы внутренних дел 11 мая 2001 года, а с 1 января 2002 года проходил службу в Государственной противопожарной службе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (с 1 августа 2010 года - в должности старшего пожарного 95-й пожарной части федерального государственного казенного учреждения "3 отряд федеральной противопожарной службы по Красноярскому краю").
Как следует из представленных в Конституционный Суд Российской Федерации материалов, приказом начальника федерального государственного казенного учреждения "3 отряд федеральной противопожарной службы по Красноярскому краю" от 26 декабря 2013 года А.Л.Алборов был уволен по пункту "м" части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Увольнению предшествовала проведенная во исполнение указания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Красноярскому краю N 6-1-21-17800 и на основании приказа начальника указанного учреждения от 5 декабря 2013 года N 321 служебная проверка фактов сокрытия сотрудниками информации о возбуждении в отношении них уголовных дел и осуждении, в ходе которой было установлено, что 21 января 2000 года А.Л.Алборов осужден Новоселовским районным судом Красноярского края по пункту "а" части второй статьи 213 УК Российской Федерации (хулиганство, совершенное группой лиц по предварительному сговору или организованной группой) к одному году лишения свободы условно с испытательным сроком шесть месяцев; на момент поступления на службу в органы внутренних дел судимость была погашена.
Решением Березовского районного суда Красноярского края от 25 марта 2014 года, оставленным без изменения апелляционным определением Красноярского краевого суда от 28 мая 2014 года, А.Л.Алборову в удовлетворении его требований о признании приказа об увольнении незаконным и восстановлении на службе было отказано. Судьи судов кассационной инстанции также отказали заявителю в передаче его кассационных жалоб для рассмотрения в судах кассационной инстанции (определение судьи Красноярского краевого суда от 20 октября 2014 года, определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 6 марта 2015 года).
Как указали суды, наличие обвинительного приговора исключает возможность прохождения сотрудником службы в Государственной противопожарной службе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; пункт "м" части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации не предполагает продолжения службы сотрудником, осужденным за совершение преступления; запрет на прохождение службы в органах внутренних дел для таких лиц носит безусловный характер, поскольку связывается лишь с самим фактом осуждения.
1.2. В соответствии со статьями 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобы граждан на нарушение их конституционных прав и свобод законом, примененным в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, если придет к выводу, что оспариваемые положения затрагивают конституционные права и свободы граждан и что имеется неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти положения Конституции Российской Федерации; Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых положений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.
Заявитель просит признать пункт "м" части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации противоречащим статьям 2, 7 (часть 2), 15 (часть 2), 17 (часть 1), 18, 19, 32 (часть 4), 37 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку в силу неопределенности своего содержания он по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, устанавливает безусловный и бессрочный запрет на прохождение службы в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы лицами, имевшими судимость, не предусматривая при этом учета вида совершенного лицом противоправного деяния, его тяжести, формы вины, срока, прошедшего с момента снятия или погашения судимости, отношения сотрудника к исполнению служебных обязанностей и других обстоятельств, и тем самым ограничивает право граждан на свободное распоряжение своими способностями к труду.
Соответственно, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является пункт "м" части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в той мере, в какой на его основании решается вопрос об увольнении со службы сотрудника, замещающего должность пожарного в Государственной противопожарной службе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, который был осужден за совершение преступления, притом что его судимость была снята или погашена до поступления на службу.
2. Согласно Конституции Российской Федерации труд свободен; каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (статья 37, часть 1); граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе (статья 32, часть 4).
В силу названных конституционных положений во взаимосвязи с конкретизирующими их положениями федерального законодательства государственная служба, поступая на которую гражданин реализует указанные конституционные права, представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов и лиц, замещающих государственные должности (пункт 1 статьи 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"). Специфика такой профессиональной деятельности предопределяет право федерального законодателя при осуществлении правового регулирования порядка прохождения государственной службы вводить особые правила поступления на нее, а также предъявлять к лицам, поступающим на государственную службу и замещающим должности государственных служащих, вытекающие из стоящих перед ней задач специальные требования, в том числе к их личным и деловым качествам. Несоответствие государственного служащего тем требованиям, которые установлены законодателем исходя из особенностей его профессиональной деятельности, обусловливает введение специальных оснований увольнения со службы.
В свою очередь, граждане, добровольно избирая такого рода деятельность, соглашаются с ограничениями, связанными с приобретаемым ими правовым статусом, а потому установление особых правил прохождения государственной службы и требований к избравшим ее лицам само по себе не может рассматриваться как нарушение закрепленных статьями 32 (часть 4) и 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.
Приведенные правовые позиции были изложены Конституционным Судом Российской Федерации в сохраняющих свою силу решениях применительно к различным видам профессиональной деятельности, связанной с осуществлением публичных функций (постановления от 6 июня 1995 года N 7-П, от 30 июня 2011 года N 14-П, от 21 марта 2013 года N 6-П, от 21 марта 2014 года N 7-П и от 30 октября 2014 года N 26-П; определения от 1 июля 1998 года N 84-О, от 1 декабря 1999 года N 219-О, от 3 октября 2002 года N 233-О, от 21 декабря 2004 года N 460-О и от 20 октября 2005 года N 378-О).
2.1. Согласно Федеральному закону от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" пожарная охрана в Российской Федерации представляет собой совокупность созданных в установленном порядке органов управления, подразделений и организаций, предназначенных для организации профилактики пожаров, их тушения и проведения возложенных на них аварийно-спасательных работ, спасения людей и имущества при пожарах, оказания первой помощи (статьи 1 и 4). В соответствии с его статьей 5 Государственная противопожарная служба как особый вид пожарной охраны является составной частью сил обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Таким образом, по смыслу статьи 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 32 (часть 4), 71 (пункт "т") и 72 (пункт "б" части 1), служба в Государственной противопожарной службе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, посредством прохождения которой граждане реализуют свое право на труд, представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением безопасности личности, общества и государства и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах. Исходя из этого федеральный законодатель, определяя правовой статус лиц, проходящих службу в Государственной противопожарной службе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, вправе устанавливать для этой категории, как и для других категорий государственных служащих, особые требования и специальные основания увольнения, связанные с несоблюдением таких требований.
Однако, вводя особые правила допуска к профессиональной деятельности и ограничивая тем самым право граждан на свободное распоряжение своими способностями к труду, федеральный законодатель обязан находить баланс конституционно защищаемых ценностей, публичных и частных интересов и учитывать, что в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, публичные интересы, перечисленные в указанной статье Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, лишь если они отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, и не затрагивают само существо конституционного права; при допустимости ограничения того или иного конституционного права государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только строго обусловленные конституционно одобряемыми целями меры; чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, четкой, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения (постановления от 30 июня 2011 года N 14-П, от 30 октября 2014 года N 26-П и др.).
Из этого вытекает обязанность государства при осуществлении правового регулирования порядка прохождения государственной службы в Государственной противопожарной службе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в том числе при установлении оснований и порядка увольнения со службы, учитывать характер осуществляемой государственным служащим деятельности, а также возлагаемые на него обязанности и условия их исполнения.
2.2. Норма пункта "м" части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации по своему содержанию сходна с нормой пункта 7 части 3 статьи 82 Федерального закона от 30 ноября 2011 года N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в первоначальной редакции, которая была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
В Постановлении от 21 марта 2014 года N 7-П Конституционный Суд Российской Федерации, основываясь на ранее выраженных правовых позициях о публичном характере службы в органах внутренних дел и выполнении сотрудниками указанных органов конституционно значимых функций (постановления от 26 декабря 2002 года N 17-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П и от 15 июля 2009 года N 13-П), отметил, что установление для этой категории граждан особых требований и особых обязанностей отвечает положениям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации (постановления от 6 июня 1995 года N 7-П и от 18 марта 2004 года N 6-П; Определение от 21 декабря 2004 года N 460-О) и не противоречит пункту 2 статьи 1 Конвенции МОТ N 111 1958 года относительно дискриминации в области труда и занятий, согласно которому различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанные на специфических требованиях, связанных с определенной работой, не считаются дискриминацией.
Этот вывод в полной мере распространяется на пункт "м" части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, который до вступления в силу Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" применялся к служебным отношениям сотрудников органов внутренних дел.
2.3. Государственная противопожарная служба, согласно части первой статьи 5 Федерального закона "О пожарной безопасности" в первоначальной редакции, входила в состав Министерства внутренних дел Российской Федерации в качестве единой самостоятельной оперативной службы. Указом Президента Российской Федерации от 9 ноября 2001 года N 1309 она была преобразована в Государственную противопожарную службу Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и в нее были включены входившие по состоянию на 1 октября 2001 года в систему Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации центральные и территориальные органы, подразделения, учреждения, предприятия, организации с состоящим на их балансе имуществом. Как следует из преамбулы данного Указа, такое преобразование было предпринято в целях совершенствования государственного управления в области пожарной безопасности, повышения готовности единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, объединения сил и средств при организации и проведении первоочередных аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров.
В соответствии с пунктом 2 данного Указа лица рядового и начальствующего состава и работники Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации с 1 января 2002 года стали считаться проходящими службу (работающими) в Государственной противопожарной службе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в занимаемых должностях без проведения их переаттестации и переназначения. При этом было установлено, что Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, Федеральным законом "О пожарной безопасности", соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации порядок и условия прохождения службы лицами рядового и начальствующего состава, а также организация деятельности работников Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий регламентируются лишь до принятия соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Федеральным законом от 25 июля 2002 года N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области пожарной безопасности" были внесены изменения, связанные с реорганизацией Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а статьей 40 этого Федерального закона подтверждено распространение действия Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации на лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, переходящих на службу в Государственную противопожарную службу Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также на лиц, вновь поступающих туда на службу, до принятия федерального закона, регулирующего прохождение службы в Государственной противопожарной службе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Таким образом, применение Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации к правоотношениям по прохождению государственной службы в Государственной противопожарной службе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий рассматривалось как временная мера, а специфику прохождения службы в ней предполагалось учесть в федеральном законе, который до настоящего времени не принят. В связи с принятием Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в отношении сотрудников органов внутренних дел более не применяется (часть 1 статьи 97 названного Федерального закона) - свое действие оно сохраняет лишь в отношении сотрудников Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и в отношении сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
3. Согласно части второй статьи 5 Федерального закона "О пожарной безопасности" Государственная противопожарная служба Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий состоит из федеральной противопожарной службы и противопожарной службы субъектов Российской Федерации. Федеральная противопожарная служба включает структурные подразделения, организованные в зависимости от возложенных на них задач. Данным Федеральным законом, в частности, выделяются структурные подразделения центрального аппарата Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, осуществляющие управление и координацию деятельности федеральной противопожарной службы; органы исполнительной власти и подведомственные им государственные учреждения, уполномоченные на осуществление федерального государственного пожарного надзора; пожарно-спасательные подразделения, созданные в целях организации профилактики и тушения пожаров, проведения аварийно-спасательных работ в организациях, и подразделения, которые осуществляют такую деятельность в населенных пунктах (часть третья статьи 5).
Основными задачами федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы - наряду с организацией и осуществлением государственного пожарного надзора, осуществлением научно-технического обеспечения пожарной безопасности - являются организация профилактики пожаров, осуществление тушения пожаров и проведение аварийно-спасательных работ, спасение людей и имущества при пожарах (пункт 5 Положения о федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2005 года N 385).
Выполнение указанных задач осуществляется структурными подразделениями федеральной противопожарной службы в соответствии с установленной для них специализацией. При этом личный состав федеральной противопожарной службы включает в себя состоящих на соответствующих штатных должностях лиц рядового и начальствующего состава федеральной противопожарной службы (сотрудники); военнослужащих федеральной противопожарной службы; лиц, не имеющих специальных или воинских званий (работники); в федеральной противопожарной службе также могут проходить службу государственные гражданские служащие (статья 7 Федерального закона "О пожарной безопасности" и пункт 9 Положения о федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы).
Таким образом, в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы проходят службу (работают) лица, обладающие различным правовым статусом, и на них распространяется законодательство о различных видах службы, а также трудовое законодательство: на сотрудников и военнослужащих федеральной противопожарной службы - положения, регламентирующие прохождение службы соответственно в органах внутренних дел и в Вооруженных Силах Российской Федерации, на работников - права, обязанности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации о труде (часть третья статьи 7 Федерального закона "О пожарной безопасности"), а на государственных гражданских служащих - нормы Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
3.1. Ограничения и связанные с их несоблюдением основания увольнения служащих и работников федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы имеют существенные различия.
Так, Федеральный закон от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" в пункте 1 статьи 51 предусматривает, что военнослужащий подлежит увольнению с военной службы в случаях вступления в законную силу приговора суда: о назначении военнослужащему наказания в виде лишения свободы (подпункт "е"); о назначении военнослужащему, проходящему военную службу по контракту, наказания в виде лишения свободы условно за преступление, совершенное умышленно (подпункт "е_1"); о лишении военнослужащего права занимать воинские должности в течение определенного срока (подпункт "з"), а в соответствии с подпунктом "д" пункта 2 данной статьи военнослужащий, проходящий военную службу по контракту, может быть досрочно уволен с военной службы в связи с вступлением в законную силу приговора суда о назначении ему наказания в виде лишения свободы условно за преступление, совершенное по неосторожности (т.е. в этом случае увольнение не является обязательным).
Законодательством о государственной гражданской службе предусмотрен запрет приема на службу и нахождения на службе в отношении лиц, осужденных к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности гражданской службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости; осуждение гражданского служащего к наказанию, исключающему возможность замещения должности гражданской службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, является основанием увольнения по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (пункт 2 части 1 статьи 16 и пункт 1 части 2 статьи 39 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации").
Трудовой кодекс Российской Федерации предусматривает в качестве основания прекращения трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, осуждение работника к наказанию, исключающему продолжение прежней работы, в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу (пункт 4 части первой статьи 83).
