Обзор судебной практики по спорным вопросам при нецелевом использовании бюджетных средств
Перед изучением Обзора рекомендуем предварительно ознакомиться с его оглавлением.
I. Основные положения о нецелевом использовании бюджетных средств
Бюджетные средства в силу положений Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей, а любые действия, приводящие к нарушению адресности либо к направлению бюджетных средств на цели, не названные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются незаконными.
Так, пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ (ранее данное правонарушение регулировалось положениями статьи 289 БК РФ) установлено, что нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Указанная статья, регулирующая последствия нецелевого использования бюджетных средств, предусматривает бюджетные меры принуждения - взыскание бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, и приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций). Данные меры не являются административным наказанием в смысле Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), вследствие чего при их применении нормы этого Кодекса не применяются.
Порядок взыскания указанных бюджетных средств регулируется бюджетным законодательством. Взыскание производится в бесспорном порядке финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля (пункт 1 статьи 306.2 БК РФ).
При этом применение к участнику бюджетного процесса бюджетной меры принуждения не освобождает его должностных лиц при наличии соответствующих оснований от ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации (в частности, административной и уголовной ответственности).
Так, статьей 15.14 КоАП РФ установлена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств.
Объектом данного административного правонарушения являются бюджетные отношения.
Объективной стороной этого правонарушения является использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств.
Субъектами указанного правонарушения могут быть как должностные лица организаций - получателей бюджетных средств, так и сами организации - получатели бюджетных средств.
Субъективная сторона данного правонарушения характеризуется исключительно умыслом.
При рассмотрении вопроса о законности меры принуждения в виде взыскания в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, примененной на основании статьи 306.4 БК РФ, а также дел о привлечении лиц к административной ответственности на основании статьи 15.14 КоАП РФ, необходимо детально анализировать объективную сторону рассматриваемого правонарушения, исключая возможность привлечения к ответственности за действия, которые не могут быть квалифицированы как нецелевое использование бюджетных средств.
Так, для составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе классификация операций сектора государственного управления (статьи 18, 19 БК РФ).
Если будет установлено, что исходя из содержания наименований статей и подстатей Классификации невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью Классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (т.е. когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи Классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Классификации, не может быть признано нецелевым использованием бюджетных средств (пункт 14.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации").
Ниже приводится обзор выводов судов, изложенных в решениях конкретных дел, по спорным вопросам, возникающим при нецелевом использовании бюджетных средств, а именно:
- квалификация действий как нецелевое использование бюджетных средств;
- действия, не подпадающие под нецелевое использование бюджетных средств;
- спорные вопросы применения бюджетных мер принуждения;
- административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств.
II. Выводы судов по вопросам нецелевого использования бюджетных средств
1. Квалификация действий как нецелевое использование бюджетных средств
Исковые требования:
ООО "ЗУБиК" (получатель средств бюджета) обратилось в суд с заявлением о признании незаконными принятых Территориальным фондом обязательного медицинского страхования субъекта РФ (Фондом) акта комплексной проверки и требования о восстановлении средств, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа.
Решение суда:
В удовлетворении заявления отказано.
Позиция суда:
Установив, что по заключенному Фондом и ООО "ЗУБиК" (получателем средств бюджета) договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию последнее обязалось расходовать средства обязательного медицинского страхования, поступившие в медицинскую организацию, в соответствии со структурой тарифа, установленного Тарифным соглашением об оплате медицинских услуг по обязательному медицинскому страхованию на территории субъекта РФ в соответствии с Базовой программой обязательного медицинского страхования, при этом в соответствии с названным Тарифным соглашением при распределении средств на заработную плату работников медицинской организации не учитывается и в структуру тарифа не входит оплата труда специалистов с высшим и средним медицинским образованием, оказывающих медицинскую помощь, не предусмотренную разрешением на медицинскую деятельность (лицензией), и (или) не имеющих действующих сертификатов по соответствующей специальности, тогда как по результатам проведенной Фондом проверки ООО "ЗУБиК" установлено использование средств обязательного медицинского страхования на выплату в 2013, 2014 годах заработной платы медицинскому персоналу при отсутствии у них действующих сертификатов специалистов, суд пришел к выводу о том, что выплата заработной платы специалистам, не имеющим действующих сертификатов по соответствующей специальности является нецелевым использованием средств обязательного медицинского страхования.
Исковые требования:
ФКУ "Управление автомобильной магистрали Невер - Якутск Федерального дорожного агентства" (получатель средств бюджета) обратилось в суд с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в субъекте РФ (органа финансового контроля) о нарушениях бюджетного законодательства РФ.
Решение суда:
В удовлетворении заявления отказано.
Позиция суда:
Установив, что поступившие ФКУ "Управление автомобильной магистрали Невер - Якутск Федерального дорожного агентства" (получателю средств бюджета) средства федерального бюджета на выполнение работ по содержанию искусственных сооружений на действующей сети автомобильных дорог общего пользования федерального значения, в частности, на планово-предупредительные работы, использованы на другие цели, в частности на возведение искусственного дорожного сооружения, при этом доводы получателя средств бюджета о том, что произведенные работы относятся к работам по содержанию дорог, что соответствует заданию главного распорядителя средств федерального бюджета, не соответствуют буквальному содержанию данного задания, предусматривающего финансирование именно на содержание искусственного дорожного сооружения путем проведения в отношении данного сооружения планово-предупредительных работ, суд пришел к выводу о том, что получатель средств бюджета допустил нецелевое использование бюджетных средств.
1.3. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 30.10.2014 по делу N А28-15623/2013
Исковые требования:
