Е.Ф.Мосин,
адвокат Санкт-Петербургской городской коллегии адвокатов,
доцент кафедры гражданского и предпринимательского права СПбГУП
Телефон (812) 303-3628
E-mail:  mosin@mail.rcom.ru
Интернет: www.rcom.ru/mosin

Налоговое администрирование на региональном и местном уровнях

Для успешного развития демократии в нашей стране актуальными являются вопросы наиболее эффективного распределения функций между представительными органами местного самоуправления, законодательными органами субъектов Российской Федерации и законодательными органами Российской Федерации.

Проблема реализации управления на уровне субъектов РФ и реализации местного самоуправления, обеспечения реальности демократии на уровне субъектов РФ и муниципальной демократии в настоящее время включает множество разнообразных вопросов, в том числе вопросов, непосредственно связанных с налоговым администрированием на федеральном, региональном и местном уровнях.

Рассматриваемое как система*, налоговое администрирование в целом представляет собой организационно-управленческую систему, призванную обеспечивать надлежащее управление налоговыми отношениями, круг которых определен в ст.2 Налогового кодекса (НК РФ), как властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.

________________

* Дадашев А.З., Лобанов А.В. Налоговое администрирование в Российской Федерации. М., 2002. С. 4; Аронов А.В., Кашин В.А. Налоги и налогообложение. М., 2004. С. 462.

С позиции налогового федерализма (фискального федерализма)* суть которого сводится к отражению в налоговой системе множественности административно-территориальных юрисдикций, налоговое администрирование можно рассматривать в широком и узком смыслах: в целом - по всей территории страны и с учетом уровней административно-территориальной структуризации; в узком - на одном или нескольких уровнях административно-территориальной структуризации.

_________________

* Девере М.П.Введение // Сб.: Экономика налоговой политики. Пер с англ. / Под ред. М.П.Девере. М., 2001. С. 32.

С позиции системы права налоговое администрирование выступает как один из ее элементов - институт права.

При рассмотрении налогового администрирования на функциональном уровне (налоговое администрирование как функция управления, обеспечивающая запланированные налоговые доходы бюджетов всех уровней) выделяют методы, формы и средства их реализации.

Например, авторы* в качестве основных методов налогового администрирования выделяют налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль. Авторы**, рассматривая сущностные признаки налогового администрирования, характеризуют его как "совокупность методов, приемов и средств информационного обеспечения, посредством которых органы власти и управления (в том числе и налоговые органы всех уровней) придают функционированию налогового механизма заданное законом направление и координируют налоговые действия при существенных изменениях в экономике и политике".

_________________

* Дадашев А.З., Лобанов А.В. Указ. соч.С. 4.

** Аронов А.В., Кашин В.А. Указ. соч.С. 463.

При рассмотрении налогового администрирования с точки зрения области его воздействия (области регулирования) разные авторы выделяют в ней в качестве основных разные части. По мнению* основными сферами регулирования для современного налогового администрирования являются три: управление налоговыми органами, управление расчетами по налогам и управление информационными потоками. "Процесс налогового администрирования как некий производственный процесс по переработке налоговой информации" рассматривается в статье заместителя руководителя Управления МНС России (ныне ФНС России) по Красноярскому краю, Таймырскому (Долгано-Ненецкому) и Эвенкийскому автономным округам **.

_______________

* Там же. С. 461.

** Полежаев В. Бухгалтер - налоговая инспекция: общение через Интернет // Бухгалтер и компьютер. 2003. N 8.

Налоговое администрирование, вопросы его осуществления и эффективности могут рассматриваться как применительно к отдельным, в том числе и довольно узким отраслям экономики, отдельным видам промышленности и т.д. (см., например*), так и отдельным видам налогов (см., например письма ФНС России от 01.02.2005 N 21-3-05/8 и от 09.02.2005 N ММ-6-21/97 "Об администрировании отдельных платежей за пользование природными ресурсами в 2005 году" (ред. от 18.03.2005), письмо МНС России от 18.07.2003 N БГ-6-12/797@ "О результатах комплексной проверки работы Управления МНС России по Красноярскому краю, Таймырскому (Долгано-Ненецкому) и Эвенкийскому автономным округам по осуществлению налогового администрирования", приказы МНС России от 10.07.2003 N БГ-3-12/402@ "О результатах комплексной проверки работы Управления МНС России по Томской области по осуществлению налогового администрирования" и от 18.10.2002 N БГ-3-12/586 "О результатах комплексной проверки организации работы Управления МНС России по Архангельской области и Ненецкому автономному округу", статьи**) и группам налогоплательщиков (см., например приказ ФНС России от 14.10.2004 N САЭ-3-15/1 "О преобразовании Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в Федеральную налоговую службу", Примерное положение о межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по крупнейшим налогоплательщикам, утвержденное приказом ФНС России от 30.11.2004 N САЭ-3-15/142 "Об утверждении примерных положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы", приказ МНС России от 16.04.2004 N САЭ-3-30/290 "Об организации работы по налоговому администрированию крупнейших налогоплательщиков и утверждении Критериев отнесения российских организаций - юридических лиц к крупнейшим налогоплательщикам, подлежащим налоговому администрированию на федеральном и региональном уровнях", статью***, в которой говорится, что "в МНС России начата реализация мероприятий, имеющих целью противопоставить вертикальной интеграции крупнейших налогоплательщиков (вертикально интегрированных компаний, холдингов, финансово-промышленных групп) вертикально интегрированное налоговое администрирование"), и даже применительно к отдельным нормам налогового законодательства (см., например статью****, где отмечается недостаток действующей редакции ст.20 НК РФ, затрудняющий "налоговое администрирование деятельности взаимозависимых лиц).

________________

* Марков Е.Е. Проблемы налогового администрирования алмазного комплекса // Российский налоговый курьер. 2004. N 11; "У нас есть возможность всесторонне контролировать налоговую базу". Интервью с Г.Я. Ивановой, заместителем руководителя Департамента налогов и сборов с алкогольной и табачной продукции МНС России // Российский налоговый курьер. 2004. N 12.

** Бурлаков Д.В. Уплата и декларирование ЕСН организациями, имеющими обособленные подразделения // Российский налоговый курьер. 2002. N 12; Герасименко Н.В. Правовые проблемы оптимизации системы региональных налогов и сборов (на примере единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности) // Законодательство и экономика. 2003. N 1; "Налог на прибыль: перемены к лучшему". Интервью с К. Оганяном, руководителем Департамента налогообложения прибыли МНС России // Бухгалтерское приложение к газете "Экономика и жизнь". 2003. N 52; "Независимый вычет НДС". Интервью с Н.А. Комовой, заместителем директора Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России // Главбух. 2004. N 24; Новичихин Е.В. Администрирование земельного налога: ситуация меняется к лучшему // Российский налоговый курьер. 2004. N 19; Сорокин А.В. О едином налоге на вмененный доход // Налоговый вестник. 2001. N 7; Софрина Т. Об изменениях в обложении акцизами подакцизных товаров в 2004 году. // Финансовая газета. 2003. N 44.

*** Бурцев Д.Г. Изменения в налоговом администрировании в условиях модернизации налоговых органов // Налоговый вестник. 2002. N 1.

**** Алтухова Е.В. Взаимозависимость в целях налогообложения: правовые нормы и проблемы их применения // Право и экономика. 2004 N 10.

Некоторые авторы толкуют налоговое администрирование весьма узко, полагая, например, что это "направления и технология деятельности налоговых органов в сфере налоговых правоотношений для достижения целей налоговой политики конкретного периода"*. Есть и другая точка зрения на налоговое администрирование, выраженная*: "Что такое налоговое администрирование, без запинки ответят разве что студенты экономических факультетов. Для всех остальных - это довольно расплывчатое понятие, связанное с НДС-счетами и электронными счетами-фактурами".

_________________

* Курочкин В.В. Практические аспекты принципов организации системы налогообложения в Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2004. N 13.

** Дроздов А. Конец налоговой реформы // Расчет. 2004. N 12.

Федеративное устройство России применительно к системе налогового администрирования находит свое отражение в том, что последняя строится с учетом налогового федерализма, сочетающего единство налоговой системы и налоговой политики государства с распределением налоговой компетенции по разным уровням и элементам властной структуры.

Конституционно закрепленный определенный уровень самостоятельности и независимости субъектов РФ и муниципальных образований в финансовом плане обеспечивается в значительной степени (существенно меняющейся в региональном разрезе) соответствующим формированием налоговых доходов бюджетов субъектов РФ и налоговых доходов местных бюджетов.

Этим определяется и объясняется исключительная важность полнообъемного урегулирования (в рамках налогового федерализма) распределения налоговой компетенции, находящего свое адекватное выражение в соответствующих актах налогового законодательства. Ошибки и недоработки, в том числе технико-юридического характера, в этой области нередко являются одной из существенных причин снижения поступлений налогов в бюджеты на разных уровнях, роста налоговых правонарушений, злоупотреблений налоговыми полномочиями на местах, ухудшения инвестиционного климата в стране, нагнетания социальной напряженности в обществе, нарушений конституционных прав и свобод, выражающихся, в частности, в нарушениях единства налоговой политики государства, двойном налогообложении и пр.

Вместе с тем, надлежит заметить, что разделение и разграничение финансового (в том числе налогово-доходного) обеспечения по уровням административно-территориальной структуризации само по себе не обеспечивает согласования интересов различных уровней (центра, субъектов РФ и муниципальных образований), - "даже самый точный рублевый баланс нельзя принимать за баланс интересов"*.

_________________

* Налоговая политика России: проблемы и перспективы / Под ред. И.В. Горского. М., 2003. С. 241.

Отражая федеративное устройство России все налоги и сборы, устанавливаемые в России, делятся на три большие группы (виды): федеральные, региональные и местные (ст.ст.12-15 Налогового кодекса РФ).

К федеральным относятся налоги и сборы, установленные Налоговым кодексом и обязательные (за исключениями, предусмотренными специальными налоговыми режимами) к уплате на всей территории России.

Перечень федеральных налогов и сборов дан в ст.13 НК РФ. Помимо них федеральные налоги могут предусматриваться специальными налоговыми режимами, устанавливаемыми НК РФ. Эти режимы могут предусматривать освобождение от обязанности по уплате отдельных федеральных, региональных и местных налогов и сборов.