Законодательство и экономика, N 23-24, 1997 год    

И.В.Караваева

Старший научный сотрудник Института экономики РАН,

кандидат экономических наук         

     

Местные бюджеты в системе бюджетного федерализма

Общие принципы формирования местных бюджетов
в рыночной экономике

Важнейшим принципом построения налоговых систем стран с рыночной экономикой служит разграничение доходов центрального бюджета и бюджетов других уровней, которые соответствуют типу государственного устройства страны. В унитарных государствах (Великобритания, Франция, Италия) существуют два уровня управления центральный и местный. В государствах с федеральным устройством (США, ФРГ, Канада, Испания), к которым относится и современная Россия, дифференциация налоговых систем осуществляется по трем уровням - федеральному, региональному и местному.

В налоговых системах развитых индустриальных стран местные налоги играют заметную роль, а бюджеты местных и муниципальных органов обладают значительной самостоятельностью. И хотя в разных странах практикуется разный подход к местным налогам, общей чертой является наличие стабильных, законодательно обоснованных, специфических источников налоговых поступлений для местных бюджетов различных уровней. Главный источник поступлений местных бюджетов образуют имущественный налог и налог с продаж. Существуют специфические местные налоги на владение транспортными средствами, на выдачу лицензий корпорациям на учреждение филиалов, на коммунальные услуги, торговые лицензии, налог на рекламу, на сбор хозяйственных палат, на развлечения, на собак, охоту, рыбную ловлю. Вышеуказанные налоги являются по сути акцизами и налогами на специфические формы использования доходов. Поступления от них регулярно перечисляются в бюджеты местных (муниципальных) органов власти. Характерно, что размер этих поступлений определяется местными органами, как правило, самостоятельно - на это они имеют уставное право, предоставленное им в силу законодательной компетенции. В ФРГ, например, на основании данного права общины могут в рамках земельных законов о коммунальных сборах и законов об отдельных налогах принимать собственные решения относительно взимания или невзимания налогов, а также об их структуре. При этом по большинству местных налогов разработаны образцовые уставы, в широкой степени унифицирующие этот процесс.

Другим важным принципом формирования местных бюджетов является принцип определенности межбюджетных отношений. Иначе говоря распределение налоговых доходов и расходов совокупного бюджета между различными уровнями власти, регулируемое специальными решениями законодательных органов. Например, в ФРГ основные налоги распределяются на долевой основе между федерацией, землями и общинами: личный подоходный налог - в пропорции 42,5%; 42,5% и 15%; корпоративный налог делится между федерацией и землями в соотношении 50% и 50%; в отношении НДС соотношение долей федерации и земель непостоянно, в 1994 году оно составляло 65% и 35%. В государствах с федеративным устройством на центральное правительство приходится от трети до двух третей всех налоговых доходов (в США - примерно 60%, в ФРГ - 40%), остальные налоговые доходы распределяются между бюджетами двух других уровней власти. В ФРГ на региональные (земельные) и местные (общинные) бюджеты приходится соответственно 36% и 24% всех доходов. В США доходы бюджетов штатов приблизительно равны доходам местных органов власти, на каждый из них приходится около 20% всех доходов совокупного бюджета.

Общая структура расходов местных органов отражает функции, которые возложены на данный уровень управления. В то время как преобладающая часть военных затрат и расходов, связанных с макроэкономическим регулированием, проходит через центральные бюджеты, местные органы власти осуществляют финансирование основных программ в сфере образования, культуры, здравоохранения, жилищного строительства, транспорта и связи. В США, например, на штаты и местные органы власти приходится почти 3/4 всех государственных расходов на строительство больниц и другие программы в области здравоохранения.

Современная Россия впервые строит систему межбюджетных федеральных отношений. До провозглашения независимости Российского государства в 1991 году бюджетная система бывшей РСФСР состояла из двух звеньев - республиканского и нижестоящих бюджетов. Это была типичная для унитарного государства бюджетная система, построенная на принципах единства и централизма. Демократические начала в бюджетных вопросах бывшей РСФСР по сути сводились к тому, что республиканские органы власти должны были принимать меры по своевременному и полному исполнению всех бюджетов на своей территории. Что же касается местных органов власти, то их бюджетные права фактически ограничивались возможностью рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, тогда как формирование бюджетов, определение основных доходных источников, установление дифференцированных процентов отчислений по регулирующим доходам находились в компетенции вышестоящих органов власти.

С образованием в 1991 году самостоятельного суверенного российского государства начался процесс постепенного строительства бюджетной системы РФ на иных, чем прежде, федеративных демократических началах - системы, в которой существенную роль играют местные бюджеты. Этот процесс сложен, труден и противоречив. Но, тем не менее, уже существует практический опыт в формировании бюджетов и в определении их значения, места и роли в системе межбюджетных отношений.

Основные проблемы формирования местных бюджетов
в Российской Федерации

В России до настоящего момента не реализован принцип самостоятельности местных бюджетов. Большая часть доходной базы этих бюджетов зависит от средств, поступающих в порядке бюджетного регулирования.Это отчисления от федеральных и региональных субсидий в различных формах из региональных бюджетов. Более того, существует тенденция концентрации финансовых ресурсов на уровне субъектов Федерации. В 1992 году удельный вес доходов республиканских, краевых, областных и окружных бюджетов в консолидированном бюджете РФ составлял 16,5%, в 1994 году - уже 27,7%, при одновременном снижении доли местных бюджетов с 27,6% до 25%. Особенно высокий уровень централизации бюджетных средств субъектов Федерации наблюдается в республике Башкортостан, где централизуется на уровне республиканского бюджета две трети всех доходов республики; в Чувашской республике - 57%, в Ульяновской области - 53,6%, в Хабаровском крае - 52,4%.

Сложившаяся ситуация неизбежно ведет к дефициту местных бюджетов, возрастает зависимость местного самоуправления от централизованной власти, возрастают встречные финансовые потоки. Существует и проблема многоканального финансирования статей местного бюджета. Эти тенденции вступают в явное противоречие с задачами укрепления местного самоуправления, основы которого заложены в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Требуют совершенствования подходы к формированию доходной части местных бюджетов. Сейчас основу структур доходов местных бюджетов составляют: отчисления от налога на прибыль предприятий (5-10%, по некоторым оценкам представителей местных органов управления - 1-7%), от НДС (от 3 до 12%), от подоходного налога с физических лиц (75-80%), от платы за недра (25-30%), платы за воду, лесного налога, налога на имущество, акцизов (кроме акциза на бензин, полностью поступающего в федеральный бюджет), местные налоги и сборы. Минимальную роль в формировании доходной части местных бюджетов РФ играют налоги на недвижимость и налоги с продаж, тогда как в странах с развитой рыночной экономикой поступления от данных видов налогов играют превалирующую роль в формировании местных (муниципальных) бюджетов. В России наибольшая доля отчислений "на места" вышеперечисленных налогов (кроме налога с физических лиц и специфических местных налогов) оседает в бюджетах субъектов Федерации. "Наполняемость" же местных бюджетов за счет собственных (специфических) источников, как правило, не превышает одной трети, а по налоговым поступлениям - не более 3-5% (максимально - не более 10%).

На местах недостаточно, а вернее, неквалифицированно используется практика расширения круга местных налогов и сборов. Действующим законодательством органам власти на местах разрешено (как на региональном, так и на муниципальном уровнях) вводить специфические региональные и местные налоги. И надо сказать, что большинство региональных и муниципальных властных структур пользуется этим правом недостаточно разумно. Возможности регионов и органов местного самоуправления распыляются. Вводится огромное количество малоэффективных и непонятных налогоплательщику сборов, вместо того, чтобы ввести несколько местных налогов, которые дали бы реальные доходы региональному и местному бюджетам и одновременно оказали бы положительное влияние на экологическую обстановку в регионе. А ведь доходы по ним составляют чуть более 10% от всех местных налогов и сборов. Количество же подобных налогов в отдельных регионах превышает разумные пределы. В частности, в республике Саха (Якутия), в Курской области введено 22 дополнительных налога, в Ростовской области - 13 дополнительных налогов.

Помимо этого, некоторые специфические региональные и местные налоги являются тормозом развития производства в тех же регионах. Многие из них введены зачастую с нарушением действующего налогового законодательства: приводят к двойному налогообложению, ограничивают перемещение товаров по территории Российской Федерации. Выявлены многочисленные факты, когда в нарушение закона дополнительные местные налоги вводятся за счет сокращения налога на прибыль, поступающего как в федеральный, так и в региональные бюджеты. Например, в Республике Марий Эл целевой сбор на содержание муниципальной пожарной охраны относится на результаты финансовой деятельности предприятий, вместо прибыли, остающейся в их распоряжении. Нередко налогами облагаются организации, финансируемые из федерального бюджета, что ведет к ущемлению их финансовых возможностей и к дополнительным требованиям выделения средств из федерального бюджета. Это имеет место, например, в Калужской области.

Чтобы устранить отрицательный опыт предоставления местным органам власти права введения дополнительных налогов и сборов, целесообразно в Налоговом кодексе РФ осуществить четкое закрепление на федеральном уровне всего перечня региональных и местных налогов. Необходимость скорейшего решения данной проблемы вполне осознается и в местных органах власти. Так, в Пермской области принят закон о бюджетном процессе. Депутаты законодательного собрания после долгих дебатов согласились с тем, что вводимые местными органами власти дополнительные налоги не должны планироваться в объеме бюджета и влиять на нормативы отчислений от регулируемых доходов.

Доступ к полной версии документа ограничен
Этот документ или информация о нем доступны в системах «Техэксперт» и «Кодекс». Вы также можете приобрести документ прямо сейчас за 49 руб.
Нужен полный текст и статус документов ГОСТ, СНИП, СП?
Попробуйте «Техэксперт: Лаборатория. Инспекция. Сертификация» бесплатно
Реклама. Рекламодатель: Акционерное общество "Информационная компания "Кодекс". 2VtzqvQZoVs