КОМИТЕТ МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ
Рекомендация N (94) 13
о мерах обеспечения прозрачности
средств массовой информации
Принята Комитетом Министров
22 ноября 1994 года на 521-й
сессии заместителей министров
Комитет министров, основываясь на положения Статья 15-b Устава Совета Европы,
Исходя из того, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя сохранения и реализации идеалов и принципов, составляющих их общее наследие;
Напоминая, что плюрализм и разнородность средств массовой информации имеют важное значение для функционирования гражданского общества;
Напоминая также, что концентрация средств массовой информации на национальном и международном уровнях может иметь не только позитивное, но и пагубное воздействие на плюрализм и разнородность средств массовой информации, что может оправдать меры, предпринимаемые правительством;
Отмечая, что регулирование концентрации средств массовой информации предполагает наличие у компетентных служб или властей достоверной информации о структурах, владеющих средствами массовой информации, а также о третьих сторонах, которые могут воздействовать на независимость СМИ;
Подчеркивая, что прозрачность средств массовой информации необходима для того, чтобы члены общества могли составить свое мнение для оценки информации, идей и мнений, распространяемых средствами массовой информации;
Напоминая, что положения о прозрачности средств массовой информации уже имеются в документах, принятых в структурах Совета Европы, в частности в Статье 6 Европейской конвенции о трансграничном телевидении;
Полагая, что должны быть рассмотрены дальнейшие положения в свете упомянутых тенденций с тем, чтобы гарантировать прозрачность средств массовой информации и обеспечить обмен информацией между государствами в этих целях;
Отмечая необходимость обеспечения прав и легитимных интересов всех сторон, на которые налагаются обязательства по прозрачности;
Принимая во внимание работу, проделанную на других форумах, особенно в структурах Европейского союза,
РЕКОМЕНДУЕТ, чтобы правительства государств-членов рассмотрели возможность включить в их внутреннее законодательство положения, имеющие целью гарантирование и содействие прозрачности средств массовой информации, а также облегчение обмена информацией по этому вопросу между государствами-членами, с использованием основополагающих принципов, прилагаемых к настоящей рекомендации.
Приложение
к рекомендации N R(94)13
I. Общие положения о прозрачности СМИ
Принцип N 1. Доступ общественности к информации о СМИ
Члены общества на справедливых и беспристрастных основаниях должны иметь доступ к определенной основной информации о СМИ с тем, чтобы они могли составить свое мнение для оценки информации, идей и мнений, распространяемых средствами массовой информации.
Передача этой информации общественности средствами массовой информации, либо службами или структурами, отвечающими за обеспечение их прозрачности, должна осуществляться с соблюдением прав и легитимных интересов лиц и органов, на которые распространяются требования о прозрачности. Особое внимание следует уделять необходимости согласования требований прозрачности с принципом свободы торговли и промышленности, а также требованиями защиты данных, коммерческой тайны, конфиденциальности источников информации СМИ и редакционной тайны.
Принцип N 2. Обмен информацией о прозрачности СМИ между властными структурами государств
Службы или структуры, на которые национальным законодательством возложен сбор данных о прозрачности средств массовой информации, должны иметь полномочия передавать эти данные аналогичным службам или структурам других государств-членов в границах дозволенного национальным законодательством, а также международными соглашениями, участниками которых являются обе стороны. По мере возможности передача информации должна производиться с прямого или подразумеваемого согласия лиц, которых она касается. Эти возможные ограничения должны быть конкретизированы в национальном законодательстве и систематически доводиться до сведения служб и структур, которым адресована информация.
Возможные оправдательные причины передачи этой информации должны быть ясно изложены в законодательстве и в любом запросе на доступ к информации со стороны служб или структур других государств должны конкретно указываться причины запроса.
Положения, касающиеся разрешения на передачу информации, должны быть сформулированы с учетом возможных установлений, касающихся свободы действий работников соответствующих служб и структур в предоставлении информации иностранным властным структурам. При необходимости эти положения должны адаптироваться, чтобы сделать такие обмены информацией возможными.
II. Конкретные меры, которые могут гарантировать прозрачность СМИ в вещательном секторе
Принцип N 3. Раскрытие информации при выдаче лицензии на вещание
Прозрачность в отношении к заявкам на использование вещательных служб может быть гарантирована включением в национальное законодательство положений, обязывающих претендентов на осуществление радио- и телевещания, предоставлять службам или структурам, облеченным правом разрешения подобной деятельности, сведения в широком диапазоне данных, но достаточно конкретизированные. По содержанию информация, подлежащая раскрытию, может быть условно подразделена на три категории:
- первая категория: сведения о лицах или органах, принимающих участие в структуре, предполагающей осуществлять вещание, и о степени участия в нем этих лиц и органов;
- вторая категория: сведения о характере и степени заинтересованности вышеуказанных лиц и органов в других средствах массовой информации или предприятиях СМИ, включая даже заинтересованность в других секторах экономики;
- третья категория: сведения о других лицах и органах, в отношении которых существует вероятность, что они могут оказать существенное влияние на программную политику данной вещательной компании путем предоставления ей определенных ресурсов, характер которых должен быть четко оговорен в ходе процедуры выдачи лицензии для сведения служб, лиц или органов, имеющих к ней отношение.
Принцип N 4. Раскрытие информации после выдачи лицензии вещательным службам
Прозрачность операций вещательной службы может быть гарантирована включением в национальное законодательство положений, обеспечивающих лица или органы, осуществляющие вещание, обязанности предоставлять службам или структурам, разрешающим вещание, сведений, которые могут различаться по объему и детализации. Такого рода информация может быть условно подразделена на две основные категории:
- отчетная информация об изменениях в ходе работы вещательной службы в отношении трех вышеуказанных категорий;
- информация, относящаяся к другим категориям данных, связанных с работой вещательной службы после ее начала.
Принцип N 5. Исполнение функций служб или органов, ответственных за обеспечение прозрачности действующих вещательных служб
Задачи и полномочия служб и структур, ответственных за прозрачность действующих вещательных служб, должны быть ясно определены в национальном законодательстве. Эти службы или структуры должны быть наделены полномочиями и средствами, необходимыми для эффективного осуществления своей задачи при соблюдении прав и легитимных интересов лиц и структур, обязанных предоставлять информацию. При необходимости они должны иметь возможность прибегать к помощи других национальных структур или служб, а также к привлечению сторонних индивидуальных и корпоративных экспертов.
Службы и структуры, которым передается информация от заявителей на получение лицензии на операции вещательной службы, должны иметь возможность предоставлять часть этой информации определенным сегментам общества, если консультация с ним может быть необходима для осуществления их обязанностей.
III. Конкретные меры, которые могут гарантировать прозрачность СМИ в печатной прессе
Принцип N 6. Включение в национальное законодательство положений, обязывающих предприятия прессы раскрывать определенные сведения в относительно широком диапазоне и с достаточной степенью детализации по содержанию.
Прозрачность печатной прессы может быть гарантирована включением в национальное законодательство положений, обязывающих предприятия прессы раскрывать определенные сведения в относительно широком диапазоне и с достаточной степенью детализации по содержанию.
Информацию, подлежащую раскрытию, можно подразделить на пять категорий:
- первая категория: сведения, характеризующие лиц или органы, участвующих в издательской структуре печатного предприятия, а также степень участия этих лиц и органов в этой структуре;
- вторая категория: сведения об интересах печатной структуры или участвующих в ней лиц и органов в других средствах массовой информации;
- третья категория: сведения о лицах или органах помимо тех, кто непосредственно занят в печатной структуре, в отношении которых существует вероятность, что они могут оказывать существенное влияние на редакционную политику изданий, которыми они управляют;
- четвертая категория: сведения о любых заявлениях о редакционной политике или политической ориентации газет и других изданий;
- пятая категория: сведения о финансовых итогах издательской структуры и о распространении ее продукции.
Комментарии
I. Комментарий к общим положениям о транспарентности СМИ
Пункт N 1
Доступ общественности к информации о СМИ
Общественность должна иметь возможность доступа на справедливой и непредвзятой основе к некоторым основным сведениям о СМИ. Принимая во внимание, что цель транспарентности, когда это касается общественности, заключается в том, чтобы знать, кто владеет СМИ, дабы иметь возможность формировать мнение по отношению к распространяемой информации; эти сведения связаны прежде всего с первой категорией информации, относящейся к прессе и сектору вещания. Они (сведения) должны, по крайней мере, быть связаны с информацией о личности тех, кто управляет вещательной службой или предприятием прессы, а там, где ими управляет юридической лицо, с информацией о личности сторон, которые учреждают это юридическое лицо. Тем не менее, поскольку количество этих сторон может быть очень велико, должна существовать возможность ограничить доступ к информации о личности основных партнеров.
Там, где необходимо, раскрытие для общественности определенной информации (например, сведений о финансовых результатах деятельности предприятия прессы) должно быть увязано с анализом возможных последствий распространения подобного рода информации. Особенно тогда, когда финансовые результаты негативны (к примеру, риск потери доверия рекламодателей к определенному изданию - это может усугубить финансовые трудности предприятия, о котором идет речь).
Что касается вещательных служб, информация о них может передаваться либо службами или властями, для которых эта информация первоначально предназначалась, либо непосредственно имеющими отношение к этой информации вещательными службами тогда, когда в национальном законодательстве обусловлено, что они должны предоставлять доступ к этой информации для общественности. Передача некоторой основной информации общественности в некоторых случаях может быть затребована в соответствии с определенными временными рамками (например, раз в год). Так или иначе, передача подобной основной информации должна происходить, когда вещательные службы начинают работу или при смене их владельца.
Что касается предприятий прессы, информация, которую их попросят предоставить, должна будет пройти обработку по специальным каналам в соответствии с разделом законов, установленных в государственном законодательстве, касающихся требований к транспарентности. Эти каналы могут быть как административными службами (правомочными в области закона о конкуренции, закона о предприятиях и закона о СМИ), так и независимыми органами, специально созданными для этой цели. Общественность может иметь доступ к некоторой основной информации о предприятиях прессы, либо обращаясь к службам или органам, упомянутым выше, либо получая информацию непосредственно от издательств, которые имеют к этому отношение. Возможно, в качестве определенной гарантии передачи этой информации общественности, было бы целесообразно предусмотреть в государственном законодательстве публикацию этих сведений в газетах и т. п., издаваемых этой компанией, в соответствии с временными рамками, которые могут варьироваться в зависимости от информации, о которой идет речь (например, в каждом новом издании - сведения, касающиеся информации о личности тех, кто ответственен за издательскую структуру, раз в год - публикация финансовых отчетов). Так или иначе, должна осуществляться систематическая передача информации общественности, когда меняется владелец издания.
Передача информации общественности должна производиться при соблюдении прав и законных интересов частных лиц и организаций, от которых требуют предоставить информацию. В особенности, с учетом этого передача должна производиться таким образом, чтобы надлежащим образом соблюдать как свободу торговли и производства, так и требования коммерческой тайны. Подобным образом особое внимание должно уделяться как защите сведений, так и защите редакционной тайны и конфиденциальности источников информации СМИ. В конечном счете, передача информации третьей стороне соответствующими службами и органами должна производиться как с соблюдением принципов нейтралитета и непредвзятости служб и органов, так и с соблюдением профессиональной тайны / свободы действий, которыми обладают сотрудники подобных служб и органов.
Пункт N 2
Обмен информацией о транспарентности СМИ между государственными органами
Интернационализация деятельности и капитала фирм в секторе СМИ выявляет тот факт, что службы или органы, ответственные за транспарентность СМИ все больше сталкиваются с появлением иностранных владельцев компаний, с которыми они мало знакомы, по крайней мере когда речь идет об одном из них. Если в секторе вещания процедуры выдачи и контроля лицензий рассматриваются как первостепенные способы получения более или менее детальной информации от иностранных владельцев компаний, может оказаться полезным для того, чтобы пополнить или проверить эту информацию, обратиться к органам в других странах, в особенности к тем органам, что находятся в стране владельца компании.
Ценность такого рода инфообменов даже больше присуща сектору пишущей прессы; в отличие от вещательного сектора, здесь не существует процедур лицензирования. Для того, чтобы определить эти обмены на четко установленной основе, органы государств-участников должны включать в свои государственные законодательства положения (пункты), устанавливающие условия, на которых может производиться обмен. Для этого они могут обращаться к данному пункту N 2. Необходимо отметить, что этот пункт N 2 направлен на наиболее часто происходящий случай в Европе, где регулирование прессы и сектора вещания происходит в рамках компетентности государственных органов. Адаптация этого пункта может быть необходимой в случае с федеральными государствами, где регулирующая роль не принадлежит федеральным органам.
Передача сведений о СМИ службам или органам других стран государственными службами и органами, которые обладают этой информацией в соответствии с законодательством о СМИ, должна быть помещена, если необходимо, в четкие юридические рамки. Это служит для того, чтобы определить условия, при которых распространение может быть согласовано с положениями (пунктами) в государственном законодательстве, которые, по-видимому, могут налагать ограничения на передачу информации (правила, имеющие отношение к конфиденциальности административных актов, защите банковской тайны, коммерческой и редакторской тайнам, и т. п.).
Государства-участники должны также принимать во внимание положения (пункты) международных соглашений, участниками которых они являются и которые управляют, к тому же, передачей информации и ее обменом на международном уровне. Особая ссылка может быть сделана на Конвенцию Совета Европы по защите прав человека в отношении автоматического запроса персональных сведений (ETS #108) и, в частности, на статью 3-ю Конвенции, которая рассматривает вопрос о транспарентных потоках сведений, также можно ссылаться на Европейскую Конвенцию о получении за рубежом информации и улик при административных делах (ETS #100).
Передача информации по возможности должна осуществляться при условии прямого или косвенного (устного) согласия частных лиц или органов, связанных с этой информацией. Возможные границы передачи информации службам и органам других стран должны быть установлены в законодательстве, и об этом должны быть извещены вышеупомянутые службы и органы, когда подобные ограничения имеют место.
В равной степени, для того, чтобы сделать обмены, насколько это возможно, благоприятными для всех заинтересованных сторон, основания для передачи информации должны быть точно изложены в законодательстве, и иностранная служба или организация, желающая приобрести информацию, должна указать основания, на которых они собираются это сделать. Следует подчеркнуть, что эти пункты были составлены единственно для того, чтобы предоставить право службам или органам, ответственным за государственное законодательство в секторе СМИ, полностью выполнять свои функции. Эти пункты, следовательно, не касаются запросов информации, которая берет начало в других государственных управлениях или органах.
В конечном счете, при вступлении в силу положений (пунктов), направленных на правовое обеспечение передачи информации иностранным службам или объединениям, нужно уделять особое внимание правилам, которые касаются секретных требований, регулирующих функции работников служб и органов, от которых требуют передачи информации. Также следует уделять внимание и общим правилам, регулирующим и, возможно, санкционирующим раскрытие информации иностранным органам. Целью этого процесса должно быть определение: предотвращают или запрещают эти правила и предписания раскрытие информации для того, чтобы в них могли быть внесены поправки с целью предоставления права сотрудникам, имеющим к этому отношение, передавать информацию.
II. Комментарий на пункты об основных мерах, которые могут гарантировать транспарентность СМИ в секторе вещания
Эти пункты о вещательных СМИ могут применяться как к радиовещанию, так и к телевещанию, несмотря на средства доступа к ним (бесплатный/платный, закодированный/незакодированный), на средства вещания (земной диапазон Гц, кабель или спутник) и на район, который это СМИ покрывает (масштаб государства, региона или местности). При необходимости, их лицензионное заявление может быть изменено в соответствии с особым использованием характеристик вещательных служб с точки зрения транспарентности СМИ.
Как указано во вступлении, процедуры, регулирующие выдачу вещательных лицензий вещательным службам, вводят в силу особо важные способы достижения раскрытия информации компаний, претендующих на управление такого рода службой. Эта информация прежде всего адресована службам и органам, ответственным за принятие решения о выдаче этих лицензий. Однако, следует принимать во внимание, что часть этой информации может стать доступной общественности или общественному сектору либо непосредственно через имеющие к этому отношение СМИ, либо через посредника служб и органов, имеющих отношение к вышеупомянутому, в смысле консультации, которые предпринимают службы или органы при рассмотрении заявок на выдачу лицензии. Однако транспарентность для вещательных служб приобретает реальное значение, если она распространяется за тот уровень, на котором была выдана вещательная лицензия, чтобы покрывать весь период, на протяжении которого функционируют эти службы. Возможно, и это будет иметь место в дальнейшем на практике, информация, раскрытая во время выдачи лицензии, будет вследствие изменяться. Это, несомненно, будет так в случае изменения распределения капитала фирмы, управляющей сектором вещания. Это может также иметь место в случае с информацией, относящейся к третьим сторонам, осуществляющим влияние на эти службы, принимая во внимание тот факт, что эти типы влияния вероятно должны, априори, варьироваться более легко и более часто, нежели структура капитала службы. Таким образом, пункты отдельно рассматривают вопрос раскрытия информации перед и после выдачи лицензии вещательным компания. Где не существует подобной лицензионной процедуры, транспарентность вещательных служб может быть достигнута включением в законодательство определенных положений (пунктов) или предписаний, применимых к сектору вещания. В конечном счете, пункты предусматривают ориентиры для представления функций служб и органов, ответственных за исполнение как правил транспарентности, применимых к вещательным службам, так и за вопрос общественного доступа к сведениям, раскрытым в соответствии с правилами транспарентности.
